漢興四百年，人口到了五、六千萬，便再也不曾增長過，為什麼？後世的各種理論引經據典，說得天花亂墜，頭頭是道。
劉備其實也不知道。但是劉備知道，若想政權穩定發展，並長期保持它的生命力。那麼大力發展農業生產，以保證天下百姓不餓肚子這一條，那是必不可少！
糧食問題，往近了說，關乎他能不能一統天下。往遠了說，關乎他以後所建立的政權能不能牢固穩定。
漢初從幾百萬人口猛然增長到鼎峰時期的六千萬人口，農業生產力的解放應該是立了大功的。而人口的增長又與農業的發展相輔相成。華夏向來是地少人多。縱觀華夏兩千年農業發展史，無非就是以下兩點：一方面擴大耕地面積，另一方面則是走精耕細作、提高單位面積產量的途徑。也就是說量的增長和質的提高。
漢代的人口與耕地分佈及農業發展是很不均衡的。據《漢書－地理志》和《後漢書－郡國志》的記載，天下州部中，司隸校尉部和豫、冀、兗、青、徐這五州，面積僅約佔全國八分之一，而人口則佔百分之六十以上。這裡人多地少到什麼程度？崔寔所著的《政論》中就說：“今青、徐、兗、冀，人稠土狹，不足相供。”這些地方人多地少，自然就只能走精耕細作的道路來養活百姓。至於其他地方，田有美惡，歲有豐歉，再加上耕作技術的不統一，所以糧食產量根本就不穩定。時多時少。有時候大旱大澇之年，百姓就只得去當流民，乞討活命了。
天下大亂十餘年，人民流離失所的同時，也產生了大量的荒地。劉備自得青、徐二州，便令各地官吏在治下進行大規模的墾荒。以擴大種植面積。同時又令工曹與負責農業的官員一起討論改造農業生產所需要的工具。
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劉備對農業的重視，還是起到了很大作用的。不然拿什麼來支援他連年征戰。只不過，僅僅是這樣，劉備還覺得遠遠不夠。
於是，他便召集了許多人，召開了一次關於農業生產的會議。會上，劉備要求在儘量擴大耕地面積的同時，也要注意不要過度破壞森林、湖泊和草原。要根據具體環境來輔以必要的水土保持工作。在後世，環境保護已經深入人心。劉備自然也知道大規模破壞植被之後極有可能會帶來氣候變化，水土流失，生態環境失衡等一系列問題，從而導致土地肥力下降，自然災害頻發，這樣反而會給農業生產和百姓生活帶來災難性的後果。
他怕諸臣不以為意，於是聲色俱厲的強調，將派御史監查各地，任何人若敢胡來，必將嚴懲！
同時，他要求工曹與司金校尉還有大司農一道，深入民間，想百姓所想，急百姓所急，為他們的農業生產提供更好的技術支撐。
又對荀彧道：“文若，記得發文召蹋頓、樓班等烏桓首領來臨甾，吾有事與他等商談。”荀彧記下之後，劉備又要求大司農眼光不要只盯著糧食種植上，要放長遠一點，把採集、漁獵、畜牧、林業等工作都要重視起來。尤其是畜牧業，做好了，能極大的改善百姓的食譜。能讓食物品種更加多樣化，能促進百姓們生活水平的提高。漢代農民往往每年只有幾個節日才能吃上肉，糧食成了惟一的主食，天天吃小麥水稻，糧食不足的問題就會更為突出。
當然，劉備也知道，在現在這種小農經濟下，百姓和朝廷只能大力發展種植業那是有原因的。因為畜牧業特別是牛啊馬啊的飼養，生產週期比較長，一般超過一年，並且只適合於大規模的經營，普通百姓哪裡有能力搞這個；再加上本來就人多地少，精耕細作之下使得土地利用率非常高，也就沒地方來開闢牧場了；最後因為農業勞動生產率不算高，很多時候自己吃飯的口糧都不能解決，哪裡還有能力去搞養殖，撐死了養頭豬，養些雞鴨便不得了了；有能力的大地主們又喜歡把土地分散給佃農耕種，很少進行大規模的畜牧養殖經營。以上種種就是漢朝數百年來，畜牧業始終發展不起來的原因。
不過劉備已經有了解決的方案了。現在來看，誰手裡的土地最多？無疑是他這個最大的地主啦。他自然有能力有實力搞大規模的畜牧業。只要他成功了，相信這天下的大地主們，自然會有樣學樣。傻子都會知道，養牛、養馬的利潤要比種田高多了。牛、馬可以直接賣給朝廷，不怕沒人要。而種一年田，才能得多少糧食？
劉備相信，在牛、馬的養殖規模擴大，朝廷不再缺少牛、馬之後，天下將會普及牛耕，不再會出現有人力耕種的現象了。而到時他也會根據情況廢除一些律令，比如禁止民間屠宰牛、馬等。到時可以讓牛肉走進千家萬戶，堂而皇之的端上百姓的餐桌。
這次會議開了整整一天，會議上確定了農業在這個集團的重要地位，並指明了未來農業發展的方向。劉備相信，有了他的重視，下面的那些地方官們，自然也會重視起來。不管他們是為了政績也好還是什麼也好，只要他們能夠重視農業，只要他們能夠給治下之民帶來真正的實惠，只要他們能夠真正的推動治下農業的發展。劉備就覺得這樣的官員，已經符合提拔的標準了。
對於荊州發生的事，劉備透過管亥，已經知道得一清二楚。只是他實在是有心無力。敵手太多，他沒有辦法在對付袁紹的同時，再與曹操、孫堅開戰。所以也只能心有不甘的眼睜睜看著曹、孫兩家瓜分荊州。
劉備也知道，北方在未來，還將牽扯到他的大部分精力。曹操有郭嘉、程昱等人相助，只怕早就把目光盯上了益州那塊豐腴之地。這簡直就是《隆中對》的翻版。諸葛亮能看出來，其他人自然也看得出來。曹操一入蜀，這事情就棘手了。